111年度憲判字第10號之判決研究

一、本案事實

    某警消人員(下稱 A)，在獎懲平時考核獎懲互相抵銷後，累積已達二大過，經警察人員人事條例第31條第1項第11款及同法第2項規定，以函文核布免職，免職未確定前先行停職。

     A不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院104年度訴字第162號判決以無理由駁回。

     A不服提起上訴，經最高行政法院106年度判字第76號判決以無理由駁回上訴而告確定。

     A認確定終局判決所適用之系爭規定，因立法疏漏，使警消人員於考績年度一旦平時考核獎懲互相抵銷累積達二大過，即遭免職，無法比照一般公務人員依公務人員考績法第12條第1項第1款，於累積達二大過後，仍有可能於年終考績前將功抵過，形成不合理差別待遇；且該規定未限制獎懲之原因事實，須以同一考績年度中所發生者為限，有違憲法第7條及第18條保障人民平等服公職權之疑義。公務人員保障法第25條第1項前段、第72條第1項、第77條第1項、第78條第1項及第84條規定區分為權利事項或管理事項，而為不同之救濟程序，有違反憲法保障訴訟權之疑義。再者，系爭規定性質上為懲戒，卻由行政機關為之，亦違反憲法第77條懲戒權應由司法院掌理之要求等語，聲請解釋憲法、補充解釋司法院釋字第243號、第298號、第323號、第785號解釋及變更釋字第583號解釋。

二 、系爭要點

     1.警察人員人事條例與公務人員保障法於獎懲有相關之規定不相同，認為是否有違法憲法第7條平等權之疑慮。

     2.A因獎懲發生不同年度考績之獎懲相抵，仍有兩記過，而遭免職，認為因獎懲發生不同年度之考績作為核定要件，是否有違憲法第18條人民有服公職權。

     3.憲法第77條懲戒權由司法院掌理，但本案行政機關進行「懲戒」，是否有違憲。

三、大法官見解

(一)爭點一

    大法官認為警察人員人事條例與公務人員保障法確實有差別，惟警察人員人事條例所規範之意旨係為追求重要公益，其警察之職權對於人民的生命、身體、自由、財產之安全及社會秩序之維護皆有重要影響，其法所制訂之意旨在於對於違紀已達法定免職標準之警察及時予以汰除，以避免人民生命、身體、自由、財產及社會秩序受到威脅或危害，積極保護人民生命、財產、自由之安全與維護社會秩序，其目的自屬為追求重要公益。

    其次，前述所有之差別待遇與目的之達成間有實質關聯，理由為深怕有擁有國家公權力之違紀警察對人民做出危害，故警察人員人事條例考量警察執行職務與一般公務人員不同之特殊性，就警察人員於同一考績年度中，其平時考核獎懲互相抵銷後累積已達二大過者，採即時予以免職之手段，可認與達成其所追求重要公益之目的間具有實質關聯。

    基於上述兩點大法官認為雖兩法有差別，但此差別因與立法目的有實質關聯，故無違憲法第七條平等權。

(二)爭點二

    大法官認為所謂同一考績年度之獎懲抵銷，係指於同一考績年度所核定發布之獎懲得為抵銷之意，而非指原因事實發生於同一考績年度之獎懲始得抵銷。蓋警察人員獎懲原因事由發生後，須有權機關知有該等獎懲原因事由之存在，始得對行為人施以法律上之獎懲決定，並非因獎懲事由之發生，即自動產生法律上之獎懲決定，是系爭規定以有權機關於同一考績年度所核定發布之獎懲間得為抵銷，不問各獎懲決定之原因事實之發生年度，此毋寧為法理之當然，自不生違反憲法第18條保障人民服公職權之問題。

(三)爭點三

    大法官認為無人即無行政，人事權為行政權所不可或缺之核心權力。基於行政一體及責任政治原則，機關長官就其所屬公務員應有一定之指揮監督權限，始足以遂行任務並達成行政目的。

    公務員平時考核之獎懲，係用人機關為指揮監督及汰除不適任者，所應具備及踐行之機制。不論是就組織、程序或專業能力而言，行政機關至少應為行使免職權之主要機關，法院實難以、也不適合完全取代行政機關及其長官，就是否免職逕為第一次決定。

    此外，行政懲處與司法懲戒兩種制度，係承繼中華民國訓政時期法制，自始即為不同制度，且於憲法施行後繼續雙軌併行。

    憲法第77條立法意旨及立法歷史，並無明確認定「懲戒一元化」原則，且不容許行政機關長官行使具有免職效果之行政懲處權。

    憲法第77條所規定「公務員之懲戒」不包含行政懲處，亦非要求必須由法院擔任公務員懲戒及懲處之第一次決定機關。

故綜觀上述，大法官認為本案中的行政懲處無違背憲法第77條之立法意旨。

四、個人見解

     對於此號大法官解釋之判決主文所述之三大爭點，其看法別所述之:

(一)爭點一

    警察人員人事條例與公務人員保障法於獎懲有相關之規定不相同，因警消人員有別於一般公職人員的職權範圍，使大法官認為此差別待遇與目的有實質關聯，認為此差別待遇有理由且無違憲，我也抱持相同看法。

    警察係為國家行使公權力之工具，目的在於維護社會秩序，故警察的職務與國家的公權力行使具有重大相關性，人民的生命、自由、財產，有時會因警察行使國家公權力而有所侵害，警察的職權與一般公務員的職權，本身就具有明顯差異性，一般公務員並無像警察的職務權利強大。

    再者，警察人員人事條例規定之免職有違紀之警察，其目的為了避免違紀警察利用國家給予的公權力，去任意危害人民之權利，造成人民的權利有所侵害。故我認為警察與一般公職人員在法規規範本就應當有差別待遇，其差別待遇也與目的有相關聯。

(二)爭點二

    按大法官之解釋，雖非事實發生同一年度之獎懲，但該法規定之「同一年度獎懲」本就應照同一年度之獎懲去做功過相抵，而不能主張因事實發生年度不同就係認為不同年度不可一併計算評估之，我個人認為本爭點提出就法條上之名詞解釋，毫無意義可言，有點像是當事人硬要加以強辯，行為發生所造成之影響及評估本就需時間，不能依發生年度不同就忽略不計，須依法之立法目的加以思考該法所規範之內容，不得以個人主觀解釋而曲解法意。

(三)爭點三

    大法官解釋以憲法第77條規範意旨及立法歷史切入解釋，對於行政機關本就有對於機關內部行政人員有懲處權，行政機關作為第一次決定機關之部分，我深以為然。

    行政人員在行政機關內進行行政職權，行政機關本身就是最接近行政人員的主管機關，若憲法第77條立法意旨作為「懲戒一元化」法院要作為第一次決定機關，在實務行政機關體制運用下，屬實難以運行，不僅會嚴重影響行政機關運作，司法院之體制運行也會有所影響，且若行政機關無權管理行政人員，那制定行政機關的意義何在?行政懲處與司法懲戒本身就係為兩者不同之權力，我國在機關體系本就採權力分立制，若行政機關之懲處權被司法院強力奪取，會不會造成司法院權力過大?就與我國採權力分立制之目的背道而馳。

     再者，倘若行政機關無懲處權，如何界定是否違法亂紀的行政人員，法院仍須個別進行評估了解，對於各機關運作會嚴重脫節，造成不必要之行政麻煩。

     回歸憲法第77條法所規範，在司法院釋字第785號解釋之後，公務員就影響其權益之各類違法公權力措施（包括行政懲處之免職），已得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟，則在解釋上，更無必要將依系爭規定所為免職處分亦解釋為實質上之懲戒處分，甚且僅限由司法懲戒始得為之。而本案中「免職」係為行政懲處，而非司法懲戒，故當然不在憲法第77條之法規範內。

總結:

    警察雖在定義上也為公務員，然因警察之職權能力，有國家給予之公權力，對於一般人民有強制力，在警察行使公權力要遵守，其他一般公職人員在職務上鮮少有對人民有強制效力，對於警察在獎懲規定上與一般公職人員規範不同，此立法目的本就有理由。

    惟警察在未執行職務時，也係為一般人民，故當有權享有公民權力，請求大法官釋憲，以此尋求司法救濟。